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治安立法50年:从“治安管理处罚条例”到法律

发布时间:2022-08-12 02:11:45   来源:华体会体育在线登陆 作者:华体会国际注册 

  1957年《治安管理处罚条例》颁布实施后,各地相继制作发行了一些图册,用漫画形式宣传相关规定。图为辽宁画报社发行的一本漫画图册。

  新中国先后施行过三部治安管理处罚法律———1957年颁布实施的《治安管理处罚条例》、1986年制定的《治安管理处罚条例》、2005年制定的《治安管理处罚法》。环视世界各国法律体系,大多数国家几乎没有直接对应的治安管理处罚法律制度,但在我国法律体系里,治安管理处罚法始终以其独立存在的历史地位维护社会治安秩序,在人民生活中发挥着重要的作用。

  “这是一个误解。”中国人民公安大学治安系副教授李春华接受记者采访时介绍,上个世纪五六十年代,我国对法律名称尚未进行严格的分类规范,国务院通过的行政法规称“条例”,全国人大常委会通过的法律有的也称为“条例”,但就法律规范的位价而言,当时全国人大常委会通过的虽然叫“条例”实际上是“法”。

  1957年,一届全国人大常委会第八十一次会议通过并施行了《治安管理处罚条例》,因为当时对“法”和“条例”没有明确的区分,用的是“条例”。

  1986年,六届全国人大常委会第十七次会议通过了新的《治安管理处罚条例》,并于1987年1月1日起施行,1994年的八届全国人大常委会第七次会议曾经对《治安管理处罚条例》的部分内容进行了修改。尽管当时对“条例”和“法”已有区别,但仍沿用“条例”名称。“这是本着尊重历史、适应现实的原则,以便群众更好地适应法律。”李春华告诉记者。

  2005年,全国人大常委会决定将“条例”更名为“法”:即《治安管理处罚法》,其法律效力并未发生任何变化,只是其形式规范更符合《立法法》的规定,突出了法律的本质,不存在所谓的“升格”。

  公安部消防局原局长、武警少将刘式浦参与起草了1957年《治安管理处罚条例》。他向记者讲述了法律通过的一个片段。

  1954年,刘式浦从撤并的华北公安局来到公安部工作,先在治安局农村治安处工作,1955年又到与农村治安处合并的治安处工作。“一个处室就是一间大屋子,我参加起草了《无线电管理办法》、《自卫管理办法》、《爆炸物品管理办法》等多项法规,其中,最重要的是参与起草了《治安管理处罚条例》。”刘式浦回忆说。

  1955年,刘式浦来到治安处时,已经有一个《治安管理处罚条例》起草小组了。主要执笔人是吴世昌。吴世昌是1949年大学法科毕业后分配到公安部的,参与起草了好几个条例,“一副学究相”。但是在“反右”运动中,吴世昌被错划为“”,1958年病死在清河农场。还有一位中国人民大学法律系毕业的同事,但是在当时政治运动高压下,精神受到刺激,患上了精神分裂症。这样,刘式浦就不得不成为主要执笔人了,尽管当时他还是一个20多岁的小伙子。此后,刘式浦就经常跟随治安局局长,到各个部门征求意见,回来后再整理意见向公安部党组汇报。

  1956年,党的第八次全国代表大会提出,大规模阶级斗争已经过去,应健全民主法制。、彭真在讲话中都提到要健全民主法制。两位领导讲话之后,治安管理处罚立法加快了进度。

  当时,治安管理处罚条例已经起草了好几年,反反复复征求各界意见和修改已经让刘式浦有些焦躁了。在一次“大鸣大放”会上,刘式浦进行了长篇发言,“我批评立法速度太慢了,解放都这么多年了,连治安条例都出不来……”

  让刘式浦意想不到的是,这次“鸣放”,他差点被错划为“”,后来以“只是同情,属于思想错误”了结。同样让他意想不到的是,“说加快立法,突然就这么快,上面来通知,将草案报国务院,以为国务院还要修改好几年呢,没想到,才过去几天,说已经报全国人大常委会审议了。”

  艰难的起草,轻易的通过,刘式浦坦言:“有些不适应,反应不过来。我当时以为,到了人大还不得修修改改、来来好几个年头?”

  建国以后,我们废除了民国政府全部旧法。“但是民国时期的《违警罚法》还是得部分留用。”刘式浦介绍,解放后,各地经常来函询问对治安案件如何处理,“不能老这样一问一答,后来公安部就发了一份文件,通知:为了维护城市秩序,维护新生政权,可以参照《违警罚法》,在大城市对违警进行处罚……”

  尽管当时争议很大,1957年《治安管理处罚条例》还是吸收了很多《违警罚法》内容。当时,关于法律名称争论分歧也比较大。刘式浦回忆,后来改成了《治安管理处罚条例》中的“管理”两个字就是最后才加上的。当时,有的同志还建议,再加上“行政”两个字,叫“治安行政管理处罚条例”,可这实在是太嗦了。直到最后报全国人大常委会审议时,名称还存在争议。“最终还是加了‘管理’两个字,为的是突出它的行政管理性质。”

  把哪些行为纳入治安处罚对象呢?起草小组广泛征求了社会各界的意见。那时,已经有了北京政法学院(中国政法大学前身)、中国人民大学法律系,起草小组就找这里的老师征求意见,还征求了全国人大常委会法律室、总参谋部和各个部委、北京市公安局的意见。“在征求意见时,很多单位都认为条文应该写细一点,要求把自己部门的事情加上去。”园林部门说,好不容易栽种的树木花草被摘了,公安能不管吗?测绘部门说,移动损害测绘标志,应该处罚;邮政部门说,对于砸邮箱破坏通信的行为,公安能不管吗?意见征求一次,刘式浦就整理一些,交给领导。

  对于条文写多还是写少的问题,一时也争论不下。公安部领导后来都倾向于公安机关少管一些,“这些都是人民内部矛盾,公安机关是专政工具,人民内部矛盾应该靠批判教育解决”。当时的公安部副部长周兴就说,应该写简单点,“越想写细,越复杂……”在这一思想指导下,最后几经商量确定:“繁简结合、不繁不简,反映出新中国人民政权的新面貌。”

  审议通过后,“条例”立即施行。仓促之间,刘式浦急忙加班,连夜设计了传唤证、裁决书、扣押收据、罚款收据、没收决定书、拘留证等文书。在制作拘留证时,刘式浦想了很久,最后选了一张8开纸,设计制作了一个三联页:留置人、拘留所和批准机关各有一联,“把人抓了,至少得当事人和这两个部门签字盖章吧?”“条例”规定,处罚有警告、罚款、拘留三种类型,拘留是最为严重的处罚了。

  当时,公章已经由传统的方形改为圆形,在批准机关某某公安局一联,刘式浦拿起一个墨水瓶盖摁了上去,表示公章位置。“大家都下班了,找不到帮助刻章的,就简单处理了。”刘式浦介绍,设计时,文本内部全部从左到右横写,而当时,人们的书写习惯还是从右到左竖写呢!后来,因为书写习惯问题,很多地方提意见,说“横着写,不方便”,但横着写最终还是保留了下来。

  刘式浦至今还记得一件很有意思的事情。解放以前,公共场所光着膀子要受处罚。在讨论“条例”时,有人反对说,这一条反映了旧社会、统治劳动人民,穷人没有衣服穿啊。虽然发言者言辞激烈,但大家还是感到那样做有损于新中国的新形象,最后还是把公共场所光膀子要受处罚写进“条例”了。

  在实施这部法律中,发生了一件始料未及的事情。“条例”批准实施没有多久,各地提意见的信件如同雪片一样飞来,矛盾都集中在“罚款”处罚上。有的人认为:“犯罪了就依法处理,罚款不是在以罚代刑吗?”刘式浦回忆,无论在起草阶段,还是在征求各个部门意见时,大家对罚款都没有争议,个别的只是提到罚款数额问题,可群众如此不满实在是出乎意料。最后,毛主席也知道了这件事,1958年,公安部不得不下发通知,暂停了“罚款”处罚。

  “当时,‘条例’尽管不够完备,但还是极大地维护了社会秩序,直到后来群众运动起来,阶级斗争取代了经济建设,文攻武斗、学习班取代了拘留、警告等,最后‘文革’爆发,‘条例’全部废了……直到2005年8月,《治安管理处罚法》出台,治安立法走过了风风雨雨的50年!”刘式浦感叹。



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